Interventni zakoni in zakoni o nujnih ukrepih v pravnem redu Republike Slovenije

Ustava Republike Slovenije¹ (v nadaljevanju Ustava) ne pozna izraza interventni zakon. Ta izraz sploh ni ustavni pravni pojem. Pravni slovarji ne vsebujejo definicije interventnega zakona in teorija se s tem pojmom do sedaj prav tako ni obsežno ukvarjala. Ustava ureja posebno normiranje le v dveh določbah, v katerih ureja nujne ukrepe. V prvem odstavku 92. člena določa, da o razglasitvi vojnega ali izrednega stanja, nujnih ukrepih in njihovi odpravi odloča Državni zbor Republike Slovenije (v nadaljevanju Državni zbor) na predlog Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada). Od spremembe Ustave leta 2013 so nujni ukrepi ustavno urejeni tudi v prvi alineji drugega odstavka 90. člena, ki določa nedopustnost razpisa zakonodajnega referenduma, med drugim tudi o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč. Tako so zakonsko urejeni nujni ukrepi postali izjemno pomemben ustavni pojem, zanje pa velja prepoved zakonodajnega referenduma, kar povzroča zelo pomembne posledice, ki so razdelane v nadaljevanju.

Prvi zakoni interventne narave v Sloveniji so se nanašali na naravne nesreče in zagotavljanje sredstev v zvezi s posledicami teh naravnih nesreč. Naravne in druge nesreče od leta 1994 ureja Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN),² ki ureja varstvo ljudi, živali, premoženja, kulturne dediščine ter okolja pred naravnimi in drugimi nesrečami. ZVNDN kot temeljne naloge sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami med drugim določa odpravljanje posledic naravnih in drugih nesreč do zagotovitve osnovnih pogojev za življenje ter ocenjevanje škode, ki jo povzročijo naravne in druge nesreče.³ Skoraj deset let kasneje, leta 2003, je Državni zbor sprejel še Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN),⁴ s katerim je sistemsko uredil porabo sredstev državne pomoči za namene odpravljanja posledic naravnih nesreč ter pogoje in način njihovega pridobivanja oziroma dodeljevanja.⁵ Gre za sistemska zakona na področju odprave posledic, ki se uporabljata v zvezi z naravnimi in drugimi nesrečami. Odpravila sta potrebo po vsakokratnem interventnem zakonskem urejanju pomoči v okviru sredstev državne rezerve pri odpravi posledic posameznih naravnih nesreč ter tako poenostavila in skrajšala s tem povezane postopke. Vendar se interventnemu zakonskemu urejanju ob katastrofalnih naravnih nesrečah ni mogoče izogniti, saj obseg škode v takšnih primerih daleč presega razpoložljiva zasebna in javna sredstva ter zahteva poseben pristop.⁶ Takšne naravne nesreče, za katere je bilo treba sprejeti poseben, interventni zakon, so bile žled leta 2014 ter posledično prenamnožitev populacije podlubnikov leta 2018, poplave in plazovi avgusta 2023 ipd.

Zakonodajalec je do sprejetja ZOPNN skoraj vsako leto sprejel vsaj en interventni zakon, ki je zadeval odpravo posledic naravne nesreče (npr. leta 1992 zaradi suše,⁷ leta 1994 zaradi neurja s poplavo in točo,⁸ leta 1995 zaradi neurja s poplavo, točo in burjo,⁹ leta 1996 zaradi posledic zime in plazov,¹⁰ leta 1997 zaradi plazov, pozebe, suše in neurij,¹¹ leta 1998 dva zakona zaradi poplav,¹² leta 1999 zaradi izvajanja interventnih ukrepov v kmetijstvu,¹³ leta 2000 zaradi suše, neurja, plazov in sluzenja morja¹⁴ ter leta 2001 zaradi suše, pozebe in neurij¹⁵). Včasih je bilo treba poleg interventnega zakona spremeniti tudi sistemsko zakonodajo na tem področju, da se je odprava posledic lahko začela. Tako je ob naravni nesreči žleda v letu 2014 zakonodajalec najprej sprejel novelo ZOPNN,¹⁶ s katero je žled določil kot naravno nesrečo, ter nato še poseben interventni zakon za ureditev sanacije po tej naravni nesreči.¹⁷ Tega pa ni storil leta 2018, čeprav je v okviru interventnega zakona o dodatnih ukrepih za odpravo posledic škode zaradi prenamnožitve populacije podlubnikov navajal, da gre za naravno nesrečo.¹⁸

Interventna zakonodaja se ni sprejemala samo zaradi odprave posledic naravnih in drugih nesreč, ampak tudi kot posledica različnih kriz. Prvi večji sklop interventne zakonodaje v Sloveniji je bil sprejet v času globalne gospodarske in finančne krize, ko je bilo v razmaku petih let sprejetih več interventnih zakonov.¹⁹ Stanje in gibanje javnih financ med letoma 2008 in 2013 se je slabšalo, zato je zakonodajalec, da bi stabiliziral javne finance, posegel v obstoječo zakonodajo z začasnimi ukrepi. Namen začetnih ukrepov je bila omilitev pritiska na povečanje javnofinančnega primanjkljaja, kasneje pa uravnoteženje prihodkov in izdatkov v državnem proračunu. Vrh je dosegel s sprejetjem ZUJF, ki je neposredno posegel v 45 veljavnih zakonov, posredno, preko intervencijskih določb, pa še v številne druge ureditve.²⁰ Ukrepi na področju javnih financ, ki so zagotavljali njihovo uravnoteženost, so se nato podaljševali tudi v naslednjih letih.²¹

Do pravega razmaha interventne zakonodaje je prišlo v času izbruha epidemije covida-19, ki se je sprva pojavila kot zdravstvena kriza, potem je prešla v ekonomsko, solidarnostno ter tudi pravno krizo (krizo na področju človekovih pravic). Državni zbor je marca 2020 najprej sprejel štiri interventne zakone, samostojno po področjih,²² nato je do konca leta 2021 sledilo deset interventnih zakonov, ki so urejali več področij hkrati z ukrepi, namenjenimi preprečevanju širjenja in odpravi ali omilitvi posledic covida-19, posebej tudi za pomoč gospodarstvu in turizmu. Teh deset interventnih zakonov, t. i. protikoronskih paketov (v nadaljevanju PKP), je bilo oblikovanih v posebni obliki omnibus zakonodajne tehnike.²³ Zakonodajalec je med sprejemanjem PKP-jev uporabil tudi kombinacije pristopov, saj je poleg PKP-jev, ki vključujejo več področij urejanja, sočasno sprejel tudi interventni zakon na posameznem področju (npr. zdravstvo).

Po kovidni krizi v letih 2020-2021 je sledila energetska kriza v letih 2022-2023 s sprejetjem petih interventnih zakonov za omilitev posledic dviga cen energentov²⁴ ter štirih za omilitev draginje,²⁵ ki je sledila energetski krizi. Z interventnimi zakoni je zakonodajalec v zadnjem času posegel še na področje trga dela²⁶ in zdravstvenega sistema²⁷ ter na nekatera ožja področja, ki so predstavljena v nadaljevanju. Avgusta 2023 je zakonodajalec v dveh različnih zakonih uredil interventne ukrepe z namenom odprave posledic poplav in plazov avgusta 2023²⁸ ter nato še obnovo, razvoj in zagotavljanje finančnih sredstev štiri mesece kasneje.²⁹

V slovenskem pravnem sistemu je interventni zakon poseben zakon, lex specialis, ki ureja določbe interventne narave z začasnimi ukrepi. Gre za določbe, ki praviloma neposredno ne spreminjajo posameznih zakonov, temveč predpisujejo posebno časovno omejeno zakonsko ureditev posameznega vprašanja. Zanje je značilno, da se zaradi določenega dogodka pojavi nuja po začasni pravni ureditvi, da se z njo zaščitijo določene pravno varovane dobrine. Začasna pravna ureditev določenega vprašanja je potrebna, ker z veljavnim pravnim redom zadeve ni mogoče rešiti in odvrniti negativnih posledic. Interventen zakon je lahko enostaven ali kompleksen zakon, katerega namen je, da ureja določeno področje celovito.

Poznamo dve vrsti interventnih določb:

1. posebni, začasni ukrepi, ki ne posegajo v sistemsko ali področno zakonodajo, in

2. začasni odstopi od veljavne zakonodaje.

Prve interventne določbe predstavljajo časovno omejene ukrepe, ki ne spreminjajo obstoječe zakonodaje. Sistemska in področna zakonodaja jih do sprejema interventnega zakona trajno ni urejala, lahko da so podobne ukrepe že urejali predhodni interventni zakoni, ki so se (časovno ali po vsebini) že izčrpali. Druge interventne določbe so posebna, časovno omejena zakonska ureditev in so v začasnem razmerju do sistemske ali področne pravne ureditve. Odstopi so začasne izjeme od področne zakonske ureditve in so največkrat razvidni z uporabo besedne zveze "ne glede na določbe zakona". Pri uporabi te interventne tehnike normiranja je pomembno, da je poseg v drug zakon v obliki odstopa določen restriktivno in ozko. To pomeni, da je odstop treba čim bolj natančno oblikovati kot odstop od alineje, odstavka ali člena zakona.³⁰ Odstop od veljavne ureditve je dopusten, vendar zanj velja pogoj, da mora biti utemeljen, saj v osnovi načenja predvidljivost, pravno varnost in zaupanje v pravo, ki so temeljne prvine načela pravne države iz 2. člena Ustave. Vsak odstop je treba zadostno utemeljiti, saj morajo zanj obstajati stvarno utemeljeni razlogi, izhajajoči iz narave stvari. Odstopi so različni in lahko pomenijo popolni ali le delni odstop od veljavne ureditve. Pri popolnem odstopu se veljavna ureditev začasno izvaja le z odstopom, pri delnem odstopu pa se ne odstopa v celoti od posamezne določbe, ampak le v delu te določbe.³¹ Vse interventne določbe, tako ukrepi kot tudi odstopi, so prave, izvirne, materialne določbe interventnega zakona, vendar začasnega značaja, zato se s potekom časa ali v vsebinskem smislu izčrpajo in ugasnejo.

Pravna narava interventnega zakona je, da se določena vprašanja začasno urejajo oziroma da se začasno urejajo drugače, kot to določa sistemska ali področna zakonodaja. V tej začasnosti ureditve se kaže tudi interventna narava zakona. Ker so določbe interventnega zakona začasne, so z njihovim iztekom izčrpane in ugasnejo. To se zgodi s potekom roka ali z vsebinskim izčrpanjem, npr. z odpravo posledic, ki jih interventni zakon sanira. Za nove škodne dogodke je treba sprejeti nov zakon, ki mu lahko po logiki stvari za osnovo služijo določbe prejšnjega interventnega zakona. Začasnost ukrepov je lahko časovno zamejena s splošno določbo, če te ni, je treba čas trajanja ukrepov dosledno določiti v posameznih materialnih določbah.

Interventni zakon bi moral vsebovati samo začasne ukrepe, tako da bi bil interventen v celoti, kar bi moralo izhajati tudi iz njegovega poimenovanja (npr. zakon o začasnih ukrepih). V nekaterih primerih interventni zakoni vsebujejo le posamezne interventne določbe. V primerih ZUJF in PKP je bil interventni zakon sestavljen iz več delov in je poleg interventnih določb vseboval tudi zbirko novel posameznih zakonov različnih področij družbenega urejanja, ki so trajno posegali v sistemski ali področni zakon in niso bili interventne narave. V praksi so se pojavili tudi primeri zakonov, ki naj bi vsebovali začasne ukrepe, na kar je nakazoval naslov predloga zakona, vendar sploh ni vseboval določb, s katerimi bi se za določeno časovno omejeno obdobje predpisovala posebna ureditev ali s katerimi bi se drugače urejala posamezna pravna vprašanja področne zakonodaje, temveč je v celoti trajno posegel v več zakonov, kar pomeni, da predlagane rešitve po vsebini niso interventne narave.³² Takšna praksa je neustrezna, saj zbirka novel ne predstavlja začasne ureditve, ampak trajno ureditev, in je v tem delu v nasprotju z namenom in naravo interventnega zakona. Pri tem je treba ločiti vprašanje kriterijev za pripravo interventnega zakona od vprašanja kriterijev za uporabo omnibus tehnike. Omnibus tehnika je v primeru medsebojne vsebinske povezanosti novel in zahtevanega sočasnega pravnega učinka teh novel možna in dopustna tehnika noveliranja. Razlika med interventnimi zakoni in trajnimi novelami je vidna v pravnem redu. Po uveljavitvi zakona, ki vsebuje novelo ali več novel, postane novela ali več novel sestavni del zakonov, ki se spreminjajo ali dopolnjujejo, in sestavni del uradnega ali neuradnega prečiščenega besedila zakona,³³ medtem ko so začasni ukrepi ter odstopi od sistemske in področne zakonodaje samostojne materialne določbe interventnega zakona, zato v sistemsko in področno zakonodajo niso neposredno vključene. To pri obsežni, prepleteni in spreminjajoči se interventni zakonodaji povzroča razgradnjo pravnega reda ter znižuje pravno varnost in zaupanje v pravo posameznikov in drugih subjektov, ki so nosilci pravic in obveznosti.

Interventnost zakona v praksi ni vedno izkazana že v naslovu zakona in v 1. členu, ki opredeljuje njegovo vsebino, čeprav je to zelo pomembno. Posamezni interventni elementi zakona so lahko razpoznavni iz zakonskega besedila. Interventne določbe so razvidne ne glede na to, ali jih je zakonodajalec kot takšne označi ali ne, saj imajo v razmerju do določb sistemskega ali področnega zakona, ki ga spreminjajo, časovno omejeno veljavo in tako interventno naravo. Interventne določbe v praksi niso vsebovali samo interventni zakoni, ampak tudi nekateri drugi zakoni, iz naslova katerih to sploh ni bilo razvidno. Primer takšnega zakona je bila npr. novela Zakona o javnih financah,³⁴ saj je vsebovala začasne ukrepe in je bila pripravljena zaradi izrednih razmer na finančnih trgih. Podobno sta bila interventna zakona tudi Zakon o začasnem znižanju plač funkcionarjev in novela Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2013 in 2014.³⁵ Vendar bi bilo zaradi preglednosti in predvidljivosti pravnega sistema ter pravne varnosti kot prvinami pravne države iz 2. člena Ustave pravilno, da bi bila interventnost zakona razvidna že iz naslova in zasledovana v vseh določbah takšnega zakona, ne pa da se začasni ukrepi prepletajo s trajnimi določbami znotraj istega zakona.

V pravnem redu je treba ločiti med interventnim zakonom in zakonom o nujnih ukrepih po prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave, zanj pa zakonodajnega referenduma ni dopustno razpisati. Zakon, ki ureja nujne ukrepe za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč, ima poseben ustavnopravni položaj, zato nujnih ukrepov, ki jih vsebuje takšen zakon, ni dopustno enačiti z drugimi ukrepi, ki jih vsebujejo drugi zakoni. V praksi so razvidni primeri interventnih zakonov, ki ne vsebujejo nujnih ukrepov po prvi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave,³⁶ po drugi strani pa primeri zakonov,³⁷ ki niso interventni, vendar vsebujejo nujne ukrepe iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.³⁸

Pojem zakona, ki ureja nujne ukrepe na določenem področju, je uvedel ustavodajalec leta 2013 s spremembo Ustave. S tem je Ustava določila kategorijo zakona o nujnih ukrepih, ki ne more biti predmet zakonodajnega referenduma. Ti ukrepi so nujni zaradi zavarovanja javnega interesa, zlasti življenja in zdravja ljudi, javne varnosti, javnega reda in miru ali premoženja večje vrednosti. Drugi odstavek 90. člena Ustave te zakone izrecno določa med štirimi zakonodajnimi področji oziroma vrstami zakonov, o katerih referenduma ni dopustno razpisati.³⁹ Presoja, ali in katere vsebine (nujni ukrepi) sodijo v zakon, je zato izjemno pomembna z vidika izključitve pravice do referenduma. V teh primerih po mnenju Ustavnega sodišča sploh ni mogoče govoriti o pravici zahtevati referendum, kar pomeni, da je dolžnost Državnega zbora, da prepove referendum. Ustavno sodišče pri presoji odločitve Državnega zbora, da je referendum nedopusten, ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami, temveč v mejah pravnega sklepanja in ob upoštevanju vseh okoliščin primera oceni, ali gre v konkretnem primeru za zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave.⁴⁰

Ustavno sodišče navaja, da se z izključitvijo pravice do referenduma v vnaprej določenih primerih učinkovito varuje pomembne ustavne dobrine, ki bi bile zaradi njegove izvedbe ogrožene, in da je s tem, ko je ustavodajalec to pravico že vnaprej izključil, to storil samo za ozko določene primere. Izključitev se tako sme nanašati samo na te, z zagotovitvijo nujnih ukrepov povezane vsebine. To pomeni, da v zakonsko besedilo ni dopustno umeščati drugih vsebin, ki ne pomenijo nujnih ukrepov v smislu drugega odstavka 90. člena Ustave, saj bi lahko bila v nasprotnem primeru povzročena prekomerna uporaba ustavne prepovedi referenduma in poseg v pravico do referenduma, ki bi se lahko v postopku morebitne ustavne presoje izkazala za ustavno nedopustna. Ustavna nedopustnost referenduma je tako določena kot izjema in le za taksativno določene primere, zato njena ekstenzivna uporaba v pravnem sistemu ni mogoča.⁴¹ Ustavno sodišče je še navedlo, da je nujnost ukrepov v veliki meri dejansko vprašanje, zato morajo biti dejstva, ki izkazujejo nujnost, prepričljivo obrazložena, obenem mora sklep vsebovati razloge, zaradi katerih referenduma ni dopustno razpisati. Te razloge je dopustno podrobneje obrazložiti ali dodatno razčleniti tudi v postopku pred Ustavnim sodiščem. Če ti razlogi niso izkazani oziroma razumno utemeljeni, lahko Ustavno sodišče že iz tega razloga ugotovi kršitev prve alineje 90. člena Ustave in razveljavi posamezno določbo sprejetega zakona,⁴² ker je bila sprejeta po protiustavnem postopku in je v neskladju s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave.⁴³ Na ta način je Ustavno sodišče razvilo tako imenovani test razumnosti. Ker nujnost določenega ukrepa torej sama po sebi ni ustavna kategorija, ampak sodi v polje presoje zakonodajalca, je test razumnosti ustrezno merilo presoje dopustnosti referenduma o zakonih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Hkrati je tudi učinkovito sredstvo za preprečitev situacije, ko bi zakonodajalec pod plašč nujnih ukrepov skril ukrepe, ki dejansko sploh niso nujni.⁴⁴

Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da je v skladu z običajno rabo besede "nujno"⁴⁵ treba pojem nujnih ukrepov za odpravo posledic naravne nesreče na splošno razumeti kot ukrepe, ki se ob nastanku naravne nesreče ne smejo opustiti ali odložiti, oziroma kot ukrepe, brez katerih odprave posledic naravne nesreče ni mogoče zagotoviti. Tudi teorija navaja, da je nujnost ukrepov mogoče razumeti v smislu, da je država že soočena z dejavniki, ki ogrožajo obrambo države ali njeno varnost ali ti že neposredno grozijo, oziroma z naravnimi in drugimi nesrečami, ki ne dopuščajo odložitve uveljavitve ukrepov zaradi izvedbe referendumskih postopkov.⁴⁶ Iz gradiva ob sprejemanju ustavnih sprememb zakonodajnega referenduma izhaja, da ustavna omejitev zakonodajnega referenduma ne pomeni, da referenduma ne bi bilo dopustno razpisati o vseh zakonih, ki urejajo ta področja, temveč le o zakonih, ki se sprejemajo zaradi nujnih ukrepov na teh področjih.⁴⁷ Ustavodajno gradivo še navaja, da je nujnost ukrepov povezana z njihovo neodložljivostjo, kar naj bi bilo izkazano takrat, ko bi že izvedba referenduma (odložitev uveljavitve ukrepov) povzročila škodljive posledice oziroma ko bi morebitna zavrnitev zakona na referendumu nujne ukrepe celo preprečila.⁴⁸ Zavrnitev takih zakonov na referendumu naj bi tako pomenila resno oviro za delovanje države oziroma za izvrševanje njenih temeljnih funkcij.⁴⁹ Vsebinski pristop k razlagi pojma nujnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave torej predpostavlja, da je med predvidenimi ukrepi in odpravo posledic naravnih nesreč stvarna (vzročna) povezava v smislu, da ti ukrepi dejansko zagotavljajo to ustavno vrednoto oziroma k njej prispevajo v kombinaciji z drugimi (že obstoječimi ali šele predvidenimi) ukrepi. Ukrepi morajo biti tudi primerni za zagotovitev želenega cilja, to je odprave posledic naravne nesreče.⁵⁰

Nujnost ukrepov je po mnenju Ustavnega sodišča treba ugotavljati z vsebinskega vidika, torej glede na to, ali so ukrepi po vsebini potrebni za zagotovitev ustavnih vrednot iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Če so predvideni ukrepi po vsebini nujni, je nujen tudi zakon, ki je zakonska podlaga za njihovo sprejetje in izvajanje.⁵¹ Nujnost, ki izhaja iz dejstva, da je nekaj nujno, se torej po naravi stvari najprej nanaša na vsebino tistega, kar naj bi bilo nujno, in šele nato na časovno dimenzijo uveljavljanje te vsebine.⁵² To pomeni, da je treba kriterij nujnosti razlagati ne le materialnopravno, vsebinsko, ampak tudi procesno, časovno, na kar kaže tudi ureditev postopka o ugotovitvi nedovoljenosti referenduma. V primeru nujnih ukrepov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave zakon začne veljati, določeno pa je naknadno (a posteriori) sodno varstvo v skladu z 21.a členom Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi⁵³ (ZRLI), v primeru ukrepov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave pa zakon ne začne veljati, ampak je določeno predhodno (a priori) sodno varstvo v skladu z 21. členom ZRLI. Ta razlika glede narave sodnega varstva in uveljavitve zakona še posebej nakazuje na pomembnost ne samo materialnopravne, vsebinske nujnosti, ampak tudi procesne oziroma časovne nujnosti, saj je v ospredju hitra in časovno učinkovita uveljavitev zakona z nujnimi ukrepi.

Glede na navedeno je še posebej pri zakonu, ki vsebuje nujne ukrepe, pomembno, da je že iz naslova predloga zakona razvidno, da predlog zakona vsebuje nujne ukrepe in da ga spremlja predlog sklepa o nedopustnosti referenduma, v katerem je obrazložena nujnost ukrepov, ki ne dopuščajo zakonodajnega referenduma. Ob upoštevanju, da so nujni ukrepi ustavnopravni pojem iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, je po drugi strani pomembno, da zakoni, ki ne vsebujejo nujnih ukrepov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, tega pojma tudi v naslovu zakona ne vsebujejo. V novejši zakonodajni praksi velja izpostaviti primer Zakona o interventnih ukrepih na področju zdravstva, dela in sociale ter z zdravstvom povezanih vsebin (ZIUZDS), ki je bil v zakonodajni postopek vložen z naslovom, ki ni odražal njegove vsebine, v zakonodajnem postopku⁵⁴ pa je bil njegov naslov ustrezno spremenjen iz zakona o nujnih ukrepih v zakon o interventnih ukrepih.

Pri pripravi predloga zakona in v postopku sprejemanja zakona, o katerem zakonodajni referendum ni dopusten na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, je treba skrbno pretehtati, ali vse vsebine predloga zakona predstavljajo nujne ukrepe iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Uvrščanje drugih vsebin lahko povzroči z Ustavo neskladno in prekomerno uporabo ustavne prepovedi zakonodajnega referenduma, o čemer v postopku posebnega sodnega varstva odloča Ustavno sodišče (peti odstavek 21.a člena ZRLI). Za presojo, ali je zakonodajni referendum nedopusten na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, je odločilno:

a) ali gre za zakon, ki ureja ukrepe za zagotovitev obrambe, varnosti ali odprave naravnih nesreč, in

b) ali so ti ukrepi nujni.

V ustavnosodni judikaturi so se oblikovala merila za presojo izpolnjevanja teh pogojev, ki jih je treba upoštevati tudi v zakonodajni praksi.⁵⁵ V zakonodajnem postopku se pri obravnavi predloga zakona, za katerega je predlagana nedopustnost zakonodajnega referenduma, lahko zastavi vprašanje, ali predlog zakona poleg nujnih ukrepov vsebuje tudi druge ukrepe, ki niso nujni. Poleg tega se lahko zastavi tudi vprašanje, ali predlog zakona vsebuje ukrepe, glede katerih je referendum nedopusten na podlagi prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, hkrati pa tudi ukrepe glede katerih je referendum nedopusten na podlagi druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.⁵⁶

Izpostaviti je treba tudi sklep o nedopustnosti zakonodajnega referenduma, ki ga sprejme Državni zbor takoj po preteku sedmih dni od sprejetja zakona, če gre za zakon, ki vsebuje ukrepe za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč (prvi odstavek 21.a člena ZRLI). V predlogu sklepa o nedopustnosti zakonodajnega referenduma, ki ga lahko vloži le Vlada (prvi odstavek 21.a člena ZRLI), morajo biti prepričljivo obrazloženi razlogi in dejstva, ki izkazujejo nujnost vseh ukrepov, ki jih uveljavlja zakon, na katerega se sklep o nedopustnosti zakonodajnega referenduma nanaša. Če sklep razlogov za nujnost posameznih zakonskih ukrepov ne vsebuje ali ti razlogi niso razumno utemeljeni, lahko Ustavno sodišče že iz tega razloga ugotovi kršitev prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave in razveljavi posamezno določbo sprejetega zakona.⁵⁷ Primer sklepa o nedopustnosti zakonodajnega referenduma, v katerem so obrazloženi vsi nujni ukrepi, ki jih je vseboval zakon, o katerem zakonodajni referendum ni bil dopusten, je Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o ZIUOPZP-A.⁵⁸ Ta sklep je bil vložen sočasno z vložitvijo predloga zakona v zakonodajni postopek. V zakonodajnem postopku je nato prišlo do procesne situacije, ko je bil eden od nujnih ukrepov iz predloga zakona črtan. Ker morata biti zakon, ki določa nujne ukrepe in sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o tem zakonu skladna, je bil vložen nov predlog sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma, ki je vseboval tiste nujne ukrepe, ki jih je določal zakon skupaj z utemeljitvijo njihove nujnosti, s čimer je bil vzpostavljen primer z Ustavo in ZRLI skladne zakonodajne prakse...


Nadaljevanje članka za naročnike >> Nataša Voršič, dr. Dušan Štrus: Interventni zakoni in zakoni o nujnih ukrepih v pravnem redu Republike Slovenije

>> ali na portalu Pravna praksa, št. 6-7, 2024

>> Še niste naročnik? Preverite uporabniške pakete!

-----------------------------------