O ustavnosti omejitve upravičenja izbrisanih do dovoljenja za stalno prebivanje

Uvodna izhodišča

Ustavno sodišče je uvodno pojasnilo, da sprejetje ZUSDDD in ZPŠOIRSP pomeni izpolnitev ustavnopravne dolžnosti odprave posledic kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jo zagotavlja četrti odstavek 15. člena Ustave Republike Slovenije (URS). S sprejetjem ZUSDDD je želel zakonodajalec odpraviti protiustavnost, ki jo je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbi v zadevi U-I-284/94 z dne 4. februarja 1999 in v odločbi v zadevi U-I-246/02 z dne 3. aprila 2022. S sprejetjem ZPŠOIRSP pa je želel izvršiti sodbo velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Kurić in drugi ter v pravnem redu sistemsko urediti pravično zadoščenje oziroma povračilo škode, ki je posameznikom nastala zaradi izbrisa. Če ureditev v ZUSDDD in ZPŠOIRSP ne bi omogočila doseči odprave posledic kršitev človekovih pravic, bi šlo po oceni Ustavnega sodišča po vsebini za neskladje s pravico iz četrtega odstavka 15. člena URS. To pa bi pomenilo tudi nadaljevanje trajanja že ugotovljene kršitve drugega odstavka 14. člena ter 34. in 35. člena URS. Ustavno sodišče je zato očitke pritožnikov o kršitvi prvega in drugega odstavka 14. člena, 32., 34. in 35. člena URS ter 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin presojalo z vidika pravice do odprave posledic kršitev človekovih pravic iz četrtega odstavka 15. člena URS.

Zapisalo je, da je bilo z ugotovitvijo kršitev človekovih pravic z odločbami Ustavnega sodišča ter z izrecnim in vsebinskim priznanjem kršitev človekovih pravic s strani najvišjih državnih organov Slovenije vsem izbrisanim osebam na splošno vzpostavljeno moralno zadoščenje kot posebna oblika odprave posledic kršitev človekovih pravic zaradi izbrisa. Pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD po naziranju Ustavnega sodišča pomeni odpravo posledic kršitve človekovih pravic z vzpostavijo prejšnjega stanja. Ureditev po ZPŠOIRSP pa pomeni izpolnitev ustavnopravne dolžnosti odprave posledic kršitev človekovih pravic z zagotovitvijo povračila škode zaradi posledic izbrisa. Zakonodajalec je s sprejetjem ZUSDDD in ZPŠOIRSP torej uredil vse tri načine odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki jih zagotavlja četrti odstavek 15. člena URS, je razložilo Ustavno sodišče. To pa je moralo presoditi, ali ureditev v ZUSDDD in ZPŠOIRSP zagotavlja primerno in zadostno odpravo posledic kršitev človekovih pravic.

Primeren in zadosten način odprave posledic kršitev človekovih pravic je po mnenju ustavnih sodnikov odvisen od individualnih okoliščin vsakega posameznega primera. Teža kršitev človekovih pravic, ki so nastale zaradi izbrisa, je bila po besedah ustavnih sodnikov glede na različne dejanske okoliščine posameznikov različna. Zakonodajalec je moral zato zaradi spoštovanja načela enakosti za posamezne skupine izbrisanih oseb zagotoviti različen način odprave posledic kršitev človekovih pravic, tako da je upošteval težo posledic, ki je posamezni izbrisani osebi nastala zaradi izbrisa. Pri nekaterih izbrisanih osebah je glede na težo posledic, ki so jim nastale zaradi izbrisa, zadosten in primeren način za odpravo posledic kršitev človekovih pravic lahko zagotovljen že z ugotovitvijo kršitev človekovih pravic, pri nekaterih izbrisanih osebah pa mora biti odprava posledic kršitev človekovih pravic zagotovljena z ugotovitvijo kršitev človekovih pravic, z izdajo dovoljenja za stalno prebivanje in z izdajo posebne odločbe, s katero se stalno dovoljenje prizna za nazaj, ter s povrnitvijo škode, je pojasnilo Ustavno sodišče.

Glavni očitki pritožnikov

Pritožniki so po navedbah Ustavnega sodišča zatrjevali, da ZUSDDD ne omogoča odprave posledic kršitev človekovih pravic, ker vsem izbrisanim osebam ne zagotavlja avtomatične in brezpogojne izdaje dovoljenja za stalno prebivanje. Ocenili so, da si niso bili dolžni prizadevati za ureditev statusa na drugih pravnih podlagah ali si po odhodu zaradi izbrisa ponovno prizadevati za vrnitev v Slovenijo in nadaljevanje bivanja v njej. Zato naj ne bi bilo dopustno s temi zahtevami pogojevati pravice do izdaje dovoljenja za stalno prebivanje. Pritožniki so navajali še, da je bila pravna podlaga za pridobitev pravnega statusa, ki bi omogočala vrnitev izbrisanih oseb v Slovenijo, določena šele s sprejetjem ZUSDDD-B. Poleg tega naj bi bila sporna tudi časovna omejitev obdobja, v katerem lahko izbrisana oseba še izkaže upravičeno odsotnost. Pritožniki so menili, da zakonodajalec ne bi smel tega roka omejiti na obdobje desetih let. Poleg navedenega naj bi rok, v katerem bi bilo dopustno dokazovati poskuse vračanja, smel začeti teči z dnem uveljavitve zakona, ki je takšen pogoj določil, ne pa z dnem odsotnosti z ozemlja Slovenije.

Presoja Ustavnega sodišča

Ustavno sodišče je najprej opozorilo, da je že v odločbi v zadevi U-I-246/02 z dne 3. aprila 2003 presodilo, da ZUSDDD ni v neskladju z URS le zato, ker na njegovi podlagi niso vse izbrisane osebe avtomatično in brezpogojno upravičene do izdaje dovoljenja za stalno prebivanje. Zahteva, da bi morala biti vsem izbrisanim osebam zagotovljena odprava posledic kršitev človekovih pravic zaradi izbrisa z izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, prav tako tudi ne izhaja iz sodbe ESČP v zadevi Kurić in drugi, je bilo jasno Ustavno sodišče.

Poudarilo je, da sta bili stalno prebivališče in dejansko prebivanje na ozemlju Slovenije tisti bistveni okoliščini, ki sta izbrisanim osebam dajali poseben položaj. Zakonodajalec je v ZUSDDD določil, da so do odprave posledic kršitev človekovih pravic z vzpostavitvijo prejšnjega stanja (izdaja dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD) upravičene tiste izbrisane osebe, ki so od izbrisa dalje dejansko bivale v Sloveniji oziroma za katere je treba šteti, da dejansko bivajo v Sloveniji (vzpostavitev pravne fikcije). Zakonodajalec v četrtem odstavku 1.č člena ZUSDDD po besedah ustavnih sodnikov ni za nazaj določil novih ali dodatnih pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD, kot trdijo pritožniki, temveč je v skladu z zahtevami Ustavnega sodišča le natančneje opredelil pogoj dejanskega prebivanja v Sloveniji, ki pa je bil določen že z uveljavitvijo ZUSDDD. V 1.č členu ZUSDDD je torej zakonodajalec podrobneje opredelil nedoločni pravni pojem »dejansko življenje v Republiki Sloveniji« za tiste osebe, pri katerih je treba zaradi načela pravne države, načela enakosti in posebnosti položaja, v katerem so se izbrisane osebe znašle po izbrisu iz registra stalnega prebivališča, v določenih primerih vzpostaviti pravno fikcijo dejanskega prebivanja, je navedlo Ustavno sodišče, ki ni sledilo navedbam pritožnikov, da bi moral rok, v katerem naj bi bilo dopustno dokazovati poskuse vračanja, začeti teči z dnem uveljavitve zakona in ne z dnem odsotnosti z ozemlja Slovenije. Pritožniki po presoji Ustavnega sodišča zmotno razumejo pravno naravo dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD. Zakonodajalec je v četrtem odstavku 1.č člena ZUSDDD podrobneje opredelil dejanske okoliščine, ki so morale obstajati od izbrisa dalje, da je bilo upravičeno vzpostaviti pravno fikcijo dejanskega življenja, čeprav konkretna oseba dejansko ni več živela v Sloveniji. Tako kot je poseben položaj državljanov drugih republik narekoval posebno ureditev njihovega stalnega prebivanja, tudi dovoljenje za stalno prebivanje, izdano izbrisani osebi, ne more imeti enakega pravnega učinka, kot ga ima dovoljenje za stalno prebivanje, izdano tujcu. Dovoljenja za stalno prebivanje izbrisanih oseb lahko po svoji naravi pomenijo le ugotavljanje njihovega pravnega statusa oziroma stalnega prebivanja in ga ne morejo na novo ustanavljati. Dovoljenje za stalno prebivanje po ZUSDDD je po svoji pravni naravi deklaratorna odločba, ki ne ustanavlja novega pravnega položaja teh oseb, temveč glede na obstoječe dejansko stanje le ugotavlja pravni položaj, ki je dejansko že obstajal oziroma bi moral obstajati na podlagi zakona samega, je razlogovalo Ustavno sodišče.

Po presoji slednjega je treba pri opredelitvi okoliščin, ki upravičujejo vzpostavitev pravne fikcije dejanskega življenja, upoštevati namen izdaje dovoljenja za stalno prebivanje tujcu. Dovoljenje za stalno prebivanje se izda tistemu tujcu, ki je s tujo državo dejansko in trajno povezan. Iz prvega odstavka 1.č člena ZUSDDD izhaja, da dejansko bivanje v Sloveniji pomeni, da ima posameznik v Sloveniji središče življenjskih interesov. Zato so pri opredelitvi dejanskih okoliščin, ki morajo biti podane, da je lahko upravičena vzpostavitev pravne fikcije dejanskega življenja, pomembni razlogi, ki so posameznika vodili pri odločitvi, da zapusti državo, oziroma razlogi, da se v državo ni več vrnil in je s tem prekinil vez s Slovenijo, je zapisalo Ustavno sodišče. Pojasnilo je, da je že sprejelo stališče, da je pri tem treba upoštevati vse okoliščine, iz katerih izhaja, da so razlogi za odsotnost z ozemlja Slovenije nastali zunaj sfere posameznika. Poudarilo pa je, da mora posameznik izkazati, da so bile upoštevne okoliščine podane ves čas, ki je pomemben za odločitev. Zakonodajalec je določil, da so do vzpostavitve pravne fikcije dejanskega življenja upravičene tiste izbrisane osebe, pri katerih je vez med njimi in Slovenijo prenehala v nasprotju z njihovo voljo. V primerih, ko je posameznik kljub izbrisu Slovenijo zapustil po svoji volji, pa ob upoštevanju namena dovoljenja za stalno prebivanje vzpostavitev pravne fikcije dejanskega življenja in s tem tudi izdaja dovoljenja za stalno prebivanje ni več upravičena, je še dodalo Ustavno sodišče.

Ob upoštevanju različnih dejanskih položajev, v katerih so se znašle posamezne izbrisane osebe, je zakonodajalec po besedah Ustavnega sodišča opredelil tri obdobja odsotnosti, v katerih morajo biti podane različne dejanske okoliščine za vzpostavitev pravne fikcije dejanskega življenja. Če je bil posameznik z ozemlja Slovenije odsoten manj kot eno leto, je bilo treba ne glede na razloge, zaradi katerih je bil odsoten, šteti, da so izpolnjeni pogoji za vzpostavitev pravne fikcije dejanskega življenja. V nadaljevanju je zakonodajalec opredelil dejanske okoliščine, ki morajo biti podane, da je mogoče vzpostaviti pravno fikcijo dejanskega življenja, čeprav je odsotnost posameznika z ozemlja Slovenije trajala več kot eno leto. Prav tako je opredelil tudi okoliščine, ki morajo biti podane, da je mogoče vzpostaviti pravno fikcijo dejanskega življenja v primerih, ko je odsotnost posameznika trajala že več kot pet let. Pravno fikcijo dejanskega življenja je bilo mogoče vzpostaviti, če so ravnanja posameznika kazala na to, da se je v času odsotnosti poskušal vrniti v Slovenijo. Bistvo četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD je torej po mnenju Ustavnega sodišča v opredelitvi upoštevnih dejanskih okoliščin, ki morajo biti podane, da je po odsotnosti, ki je daljša kot pet let, še mogoče vzpostaviti pravno fikcijo dejanskega življenja. Z ravnanji, ki so usmerjena v nadaljevanje prebivanja v Sloveniji, posameznik lahko izkazuje, da je imel in še vedno ima interes za nadaljevanje bivanja v Sloveniji ter da razlogi za njegovo odsotnost ne izhajajo iz sfere posameznika. Zakonodajalec pa je nadalje še presodil, da po poteku desetih let neprekinjene odsotnosti, v kateri si posameznik ni prizadeval za vrnitev, ni več mogoče šteti, da bi lahko imel v Sloveniji središče življenjskih interesov, in ni več mogoče šteti, da so razlogi za njegovo odsotnost v celoti zunaj sfere posameznika ter da bi bilo zato mogoče vzpostaviti pravno fikcijo dejanskega življenja, je razložilo Ustavno sodišče.

Zapisalo je, da ne more slediti navedbam pritožnikov, da zakonodajalec ne bi smel časovno omejiti obdobja, v katerem lahko izbrisana oseba izkaže upravičeno odsotnost, torej da zakonodajalec ne bi smel omejiti obdobja, v katerem izbrisana oseba še lahko izkaže, da je z ozemlja Slovenije odsotna zaradi razlogov zunaj njene sfere. Ob tem je poudarilo, da je bila v času izbrisa že enoletna neprekinjena odsotnost tujca z ozemlja Slovenije razlog za prenehanje dovoljenja za stalno prebivanje. Zakonodajalec pa je v ZUSDDD določil desetkrat daljše obdobje odsotnosti izbrisane osebe, v katerem ta še lahko izkaže, da je odsotna iz razlogov, ki niso v njeni sferi oziroma niso posledica njene odločitve. Glede na to, da dejanska in trajna povezava z neko državo po naravi stvari preneha z daljšo odsotnostjo z ozemlja te države in da osebnih, družinskih, ekonomskih, socialnih in drugih vezi praviloma ni mogoče vzdrževati ob dolgotrajni neprekinjeni odsotnosti iz države, je časovna omejitev obdobja, v katerem bi posameznik še lahko izkazal, da je odsoten iz razlogov, ki niso v njegovi sferi, ustavno dopustna. Prvotna kršitev človekovih pravic pa ne more pomeniti trajnega in brezpogojnega upravičenja posameznika do dovoljenja za stalno prebivanje, je bilo jasno Ustavno sodišče.

Navedlo je, da sta lahko okoliščini, da izbrisana oseba od 23. decembra 1990 dalje dejansko ne živi na ozemlju Slovenije in da v času odsotnosti iz razlogov, ki izhajajo iz njene sfere, ni več poskušala nadaljevati dejanskega življenja v Sloveniji, kljub temu da so bile osebi z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva kršene človekove pravice, razumna razloga, zaradi katerih odprave posledic kršitev človekovih pravic ni treba zagotoviti tudi z izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD. To po navedbah Ustavnega sodišča potrjujejo tudi stališča v sodbi velikega senata ESČP v zadevi Kurić in drugi, v kateri je ESČP sprejelo stališče, da posamezniki kljub izbrisu iz registra stalnega prebivalstva in morebitni kasnejši ugotovitvi, da so bila notranja pravna sredstva neučinkovita, ne morejo biti razbremenjeni obveznosti, da si vsaj poskusijo urediti status prebivanja v Sloveniji.

Iz predstavljenega po presoji Ustavnega sodišča izhaja, da za ureditev, ki je kot upoštevno dejansko okoliščino za vzpostavitev pravne fikcije dejanskega življenja, ki je pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD, določila, da morajo izbrisane osebe, ki so dejansko odsotne iz države že več kot pet let, izkazati, da so si v času odsotnosti prizadevale za vrnitev in nadaljevanje bivanja v Sloveniji, obstajajo razumni razlogi, ki so stvarno povezani s predmetom urejanja in pomenijo razumno izbiro ukrepov.

Ustavno sodišče je zavrnilo tudi ugovor pritožnikov, da jim je bilo šele z uveljavitvijo ZUSDDD-B omogočeno izkazovanje želje po vrnitvi. Ti bi namreč po mnenju Ustavnega sodišča lahko kadarkoli po izbrisu iz registra stalnega prebivalstva poskusili urediti status prebivanja v Sloveniji na podlagi zakonov, ki so v tistem času urejali pridobitev začasnega oziroma stalnega prebivanja. Poleg navedenega bi lahko interes za vrnitev v Slovenijo izkazovali ne samo z vložitvijo vloge za pridobitev začasnega ali stalnega dovoljenja po zakonu, ki je urejal položaj tujcev, ali na podlagi ZUSDDD, temveč tudi z drugimi ravnanji, ki bi bila usmerjena v vrnitev v Slovenijo, je še opozorilo Ustavno sodišče.

Zaključek

Zato je presodilo, da četrti odstavek 1.č člena ZUSDDD le zato, ker tisti skupini izbrisanih oseb, ki je Slovenijo zapustila zaradi posledic izbrisa, vendar si v desetih letih po odhodu ni več prizadevala za nadaljevanje življenja v Sloveniji, ne zagotavlja odprave posledic kršitev človekovih pravic z izdajo dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD, ni v neskladju s pravico iz četrtega odstavka 15. člena URS.

Glede očitkov pritožnikov, da naj bi jim bil zaradi sporne zakonske določbe onemogočen dostop do odškodnine, pa je Ustavno sodišče pojasnilo, da ker je zakonodajalec z ureditvijo v ZPŠOIRSP sledil stališčem ESČP v sodbi velikega senata v zadevi Kurić in drugi, ureditev v ZPŠOIRSP, po kateri tistim izbrisanim osebam, ki si po odhodu iz Slovenije več kot deset let niso prizadevale za nadaljevanje bivanja v Sloveniji, ni zagotovljena odškodnina, ni v neskladju s četrtim odstavkom 15. člena URS.

Pripravil: Patricij Maček

---

Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.